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重温时代记忆 共话产业未来——周世杰谈中国汽车产业对外开放管理政策

作者:
泰达汽车论坛组委会
2021/07/20
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  中国汽车产业发展(泰达)国际论坛定位为汽车行业高端智库论坛,2021年以来,从战略性高度和全新视角出发,围绕行业共同关注的热点话题,论坛举办了系列化专题活动,为新时期汽车产业的高质量发展献智献策。

  值此建党百年之际,论坛特别策划了以“重温时代记忆 共话产业未来”为主题的庆祝建党百年专题访谈展播,邀请老一辈汽车行业变迁的见证者,系统地回顾中国汽车产业重大政策制定的背景、产业变革的历程,并畅谈新时代下汽车产业发展趋势,提出期待和希望。回顾历史,展望未来,激励新一代汽车人为中国汽车产业发展壮大不懈努力,早日实现汽车强国梦。

  本期访谈嘉宾是商务部原机电和科技产业司副司长、经济商务参赞(正司级)周世杰先生。周世杰先生是中国汽车产业对外开放管理相关政策的亲历者和见证者,对中国入世后汽车行业开放发展具有十分独到的见解。

 

  问题一:请您谈一谈中国入世后,汽车产业的政策制定与调整主要体现在哪些方面?

  周世杰:2000年末,中国加入WTO谈判取得了阶段性成果,进入到签署文本的最后阶段。在汽车行业领域,主要条款是由中美、中欧谈判的结果确定的,根据中国加入WTO的有关法律文件,中国汽车行业的相关承诺主要体现在以下几个方面:

  一是要降低汽车产品进口关税。乘用车进口关税由2001年70-80%降低到2006年下半年的25%。商用车进口关税由2001年的25-65%下降到2006年下半年的15-25%。零部件平均关税由2001年的22%左右下降到2006年下半年的10%。

  二是逐年提高汽车及关键件进口配额,直至2005年1月1日取消。从2000年开始,汽车及关键零部件的进口配额量由60亿美元每年递增15%,至2004年增长到105亿美元。同时,受进口配额限制的汽车及关键件产品目录从2002年起逐年减少,2005年全部取消。

  对汽车产品实施适当的进口管理是依据WTO规则和我国《外贸法》,并体现《汽车产业发展政策》的要求制定的。WTO规则对进口货物的管理措施有3种:一是禁止进口,二是限制进口,三是对部分实行自由进口的货物实施自动进口许可。

  20年前,我国汽车工业尚处发展初期,国际竞争力薄弱,实行配额管理是当时最能有效控制汽车进口的办法之一。20年来,随着改革开放不断深入,配额管理方式对我国汽车工业的培育和发展发挥了重要作用:一是避免了国内企业较早受到进口车的巨大冲击;二是庞大的潜在市场和较低的制造成本,使各大跨国公司纷纷来华寻找整车投资机会;三是过渡期内国内企业扩大了实力,积累了经验,提高了技术水平和经营管理水平,为迎接市场开放后激烈的国际化竞争赢得了宝贵的时间和条件。配额管理政策的存在,客观上支持了国内汽车工业的发展。2003年末,国内新投产的几款中高档轿车如雅阁、奥迪A6、别克等良好的市场表现就说明了这一点。

  为履行加入WTO承诺,2005年1月1日我国取消了汽车进口配额,根据《汽车产业发展政策》,为保护国内汽车消费者利益,维护市场秩序,促进产业发展,对汽车产品进口销售和进口配套明确提出实行整车特征管理、落地征税、品牌销售、3C认证等一系列要求。同时,按照《外贸法》第15条规定,为加强进口监测,最终选择对汽车产品进口实施自动进口许可管理。

  三是修改汽车工业产业政策,使之与WTO规则相符。取消外汇平衡要求、贸易平衡要求、当地含量(国产化)要求和出口实际要求;逐步取消生产汽车的类别、类型或车型的限制措施;严格执行WTO《与贸易有关的知识产权协定》和《与贸易有关的投资措施协定》;放开发动机合资企业的股比限制,允许外资控股等等。

  四是开放包括汽车金融在内的汽车服务贸易领域。在3年过渡期内,逐步放开佣金代理、批发、零售、特许经营服务,其中5年内取消超过30家分店的股比限制,逐步开放汽车辅助分销服务等;允许外资非银行金融机构从事汽车消费服务业务;逐步放开交通服务、维修服务、货运代理服务等。

 

  问题二:您刚才提到的这些调整,对汽车产业发展产生了什么影响?

  中国“入世”,一方面使消费者有了更大的选择余地,有利于汽车生产企业能在更大范围内,学习借鉴和采用国外的技术和经验;另一方面,对汽车工业的冲击是巨大的,且长远的影响大于近期的影响。当时我们认为,必须充分利用5年的保护期,采取强有力的措施提高产业竞争力,使汽车工业总体上接近国际先进水平。

  首先,是完善进口配额管理办法。长期以来,进口数量限制(配额管理)是国家保护汽车产业的重要手段,其限制汽车进口的作用甚至超过了关税。“入世”前后,由于国家严格限制配额发放数量,导致进口车市场严重供应不足。当时如果严格按照“入世”承诺发放进口配额,那将对中国汽车工业造成重大冲击。

  为了改变这一局势,在政府相关部门的调控下,汽车实际进口规模占国内市场的比例始终保持在3%左右的较低水平。2005年1月1日,我国正式取消了汽车进口配额制度,取而代之的是商务部于2004年底公布了《汽车产品自动进口许可证签发管理实施细则》,主要对汽车及关键件实施WTO所允许的自动进口许可管理制度。

  其次是调整汽车产业政策,提高投资项目的准入门槛。2004年5月21日发布实施的《汽车产业发展政策》,取代了1994年制定的《汽车工业产业政策》。《汽车产业发展政策》取消了与世贸组织规则和我国加入世贸组织所做承诺不一致的内容。此外,2006年发布的《国家发展改革委关于汽车工业结构调整意见的通知》和2009年发布的《汽车产业调整和振兴规划》对《汽车产业发展政策》进行了补充、完善,并进一步提高了新建企业(包括中外合资企业)的投资门槛。

  三是建立关于汽车流通、汽车销售、汽车金融等领域的管理办法,完善汽车产业监管体系。“入世”前后,原国家经贸委等发布文件,明确主要汽车企业集团可以与国外跨国公司合资成立汽车服务贸易企业,上汽、东风、一汽等三大汽车集团分别与大众、台湾裕隆、丰田和马自达等公司成立了多个合资汽车销售服务企业。为规范汽车品牌销售行为,促进汽车市场健康发展,商务部等于2005年2月发布了《汽车品牌销售管理实施办法》,全面推行以厂商授权经营为核心的品牌销售制度。

  在二手车流通方面,商务部于2005年发布实施了《二手车流通管理办法》,主要目的是引入竞争机制,支持有条件的汽车品牌经销商等经营主体经营二手车,并规范交易行为。

  在汽车金融方面,2003年底,中国银监会公布了《汽车金融公司管理办法》和《汽车金融公司管理办法实施细则》,2008年1月又进行了修订并合并为一个办法。上述文件的颁布实施意味着汽车金融公司的设立进入实际操作阶段。

  “入世”以来,国内汽车产业无论是产销规模、自主品牌建设、对外贸易、产业结构调整等都取得了重大进展,取得了令人瞩目的成就,这受益于加入WTO所推动形成的体制环境。通过政府、行业等共同努力,汽车产业得以快速发展。但也存在产业大而不强、技术创新能力弱、自主品牌发展滞后、主要企业核心竞争力不强等突出问题。同时,汽车产业发展面临的能源、环境、交通等瓶颈制约也日益严重。从目前汽车产业发展现状来看,有些问题尚未得到良好的改善,需要进一步制定相关政策,完善管理体系,以提高中国汽车的国际竞争力。

 

  问题三:当前正处于分阶段逐步放开汽车产业外资股比限制的进程中。请您谈一谈对于今后的汽车产业发展态势有哪些看法?

  在1994年发布的《汽车工业产业政策》中,其中一项关键政策是规定外国汽车生产商在中外合资企业中不得拥有超过50%的股权,同时也规定外国汽车生产商在中国不得建立超过两家生产同类整车产品的合资企业。1995年,我国发布了《外商投资产业指导目录》,其规定与外国汽车生产商在汽车产业的持股限制相呼应。在过去的20年里,中国在汽车产业和外国投资方面的政策都倾向于减少对外资的限制。直到2017年4月,工信部和国家发改委等部门联合发布《汽车产业中长期发展规划》,明确表示中国将有序放开外资股比的限制。其实,从制定政策的角度来看,当时的政策判断与目前的汽车产业发展现状几乎是一脉相承。

  改革开放初期,合资股比限制为薄弱的中国汽车产业提供了保护,同时也为中国企业获得了市场红利,产生了巨大的经济效益。但随着国际环境的变化,为了市场竞争的良性发展,吸引外资,鼓励引进长期投资,已逐步成为国家扩大改革开放的重要课题。此外,中国放宽对汽车外资股比的限制并不意味着外国汽车生产商可随意在中国设立汽车生产企业。现有的市场准入和项目投资要求以及对于生产商和产品的监管规则仍然存在,除了需要遵守中国的各种规定和监管要求外,外国汽车生产商还需要面临因产能过剩而暂停批准汽车投资项目的问题。

  当前,国际环境正在发生深刻变化,特别是贸易保护主义抬头。此时我国经济正经历着由高速增长阶段转向高质量发展阶段,面对新形势新任务新要求,需要国家以更大力度推进开放,以扩大开放促发展、促创新,推进经济全球化不断深入发展。在这种背景下,国家层面提出基本放开制造业的外资股比限制,同时对汽车产业股比限制采取逐步放开的措施,是十分必要的。开放股比也能够提醒自主车企认识到只有经过市场考验才具备长期生存的能力,能从根源上突破自主车企依赖政策、寻求保护的心理。

  同时,全面放开股比限制能够有效助推中国汽车民族品牌向上发展,当前汽车行业正处在一个历史性的变革时期,技术创新应用将成为未来赢得市场的第一武器,在这一调整过程中,国内车企将在开放竞争中让自主研发能力、市场适应能力、渠道管控销售能力都得到飞速提升,从我个人的角度而言,对于民族汽车品牌的发展充满信心,同时,面向未来发展,对于国家全面对外开放的战略举措是完全赞成的。

 

  问题四:最后请您谈一谈未来对汽车产业发展的期望。

  在构建“双循环”新发展格局背景下,汽车新旧动能发生转换,在汽车产业注重资本和市场开放的同时,随着我国汽车工业制造水平不断提升、技术实力逐步突破、国家战略鼓励扩大开放等综合因素的影响下,我认为,“十四五”期间我国汽车进出口业务有望继续稳中向好。

  在新一轮扩大对外开放的过程中,未来五年产业全球化发展想要取得新突破,这需要政府、行业、企业共同努力,以形成有效的政策保障、构建完善的行业机制、打造强势的自主品牌,全方位应对未来激烈的国际竞争,推动汽车产业全球化不断向前迈进。

  下一步,我认为中国汽车产业应把握住全球经济一体化及全球汽车产业转移和调整的难得机遇,充分利用我国市场和劳动力等方面的比较优势,逐步提高技术创新能力、助推产业链实现自主可控、推进汽车产业低碳发展、加强汽车产业治理体系及管理水平、培育全球驰名的民族汽车品牌,最终实现汽车产业由大变强和可持续发展的汽车强国梦。

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